Biltekin ÖZDEMİR - Maliye Bakanlığı Eski Müsteşarı, 20. Dönem Samsun Milletvekili  Plan- Bütçe Komisyonu E. Başkanı, Türk Parlamenterler Birliği Başdanışmanı

1- Mali Güç

Vergileme ilkeleri, fizyokratların tek vergi fikrine yöneltilen eleştirilerden hareketle, önce A. Smith’in eşitlik ilkesi, belirlilik (kesinlik) ilkesi, uygunluk ilkesi ve iktisadilik ilkesi biçimindeki dört ilkesi, A. Wagner’in maliye politikasına ilişkin yeterlilik ilkesi ve esneklik ilkeleri, ekonomik bakımdan uygun kaynakların ve vergi türlerinin seçimi ilkeleri,adalet temini açısından genellik ve eşitlik ilkeleri ve teknik-idari yönden de belirlilik,uygunluk ve verginin tarh ve tahsil giderlerinin (cibayet masraflarının) en aza indirilmesini öngören ucuzluk ilkeleri ile geliştirilmiş, daha sonra H. Haller vergileme sisteminin mali amaç,özgürlük amacı,refah amacı ve adalet amacı gibi hususlar dikkate alınmak suretiyle rasyonel bir düzenlemeye kavuşturulabileceği görüşünü ileri sürmüştür Her birinin bir ölçüde gerekli olduğunda kuşku bulunmayan bu ilke ve amaçlar özellikle ünlü maliyeci Fritz Neumark tarafından değişik kapsam ve boyutları ile ele alınıp geliştirilmeye çalışılmıştır (Turhan,1998:191-210).

Bu ilkeler yanında,verginin haklılığı üzerine de iki temel teori ileri sürülmüştür. Bunlardan istifade (yararlanma) teorisi verginin,görülen kamu hizmetlerinin bedeli, kişilerin sigorta güvencesi (pirimi), devletin giderlerine bir toplum üyesi olarak katılma payı ya da yararlanılan hizmetlerin marjinal faydası biçiminde açıklamalar getirmekte, iktidar teorisi ise verginin kişilerin ödeme gücü nispetinde Devletin egemenlik hakkına dayanılarak alındığını savunmaktadır (Turhan, 1998:211-222).

Kamu giderlerinin karşılanmasında çok eski devirlerden beri istifade teorisi ön planda tutulmuş iken (Çağan,1982:193), bugün, en yaygın ve geçerli vergileme ilkesi,yükümlülerin ödemeleri gereken vergiyi, kamu hizmetlerinden yararlanma derecelerine bakılmaksızın, onların ödeme gücüne (ability to pay), yani ekonomik ve mali güç esas alınarak, hesaplamayı öngörmektir (Turhan, 1998:216). Kamu maliyesi de mali gücü kişilerin gelir, servet ve harcama düzeyleri ile tanımlamaktadır. Bu düzeyin gerçeği temsil etmesi için en az geçim indirimi, artan oranlı vergi tarifeleri, emek gelirlerinin daha hafif vergilendirilmesi, sosyal amaçlı vergi muafiyet ve istisnaları ve vergi indirimleri, zorunlu ihtiyaç maddeleri ile lüks tüketim maddelerinin farklı oranlarda vergilendirilmesi gibi mekanizmalar kullanılır. Burada vergilerin yansıma kabiliyetlerini de tabiatıyla dikkate almak gereklidir (Öncel, 2003:53).

Anayasamız, mali güce göre vergilendirme ilkesini kabul etmekle, ayrıca 2 inci maddesinde genel bir ilke olarak yer alan sosyal devlet ilkesini,vergilendirme alanında, daha da somut bir hale getirmiştir (Anayasa Madde 73, paragraf 1). Mali güç, ödeme gücünün kaynağı, dayanağı, nedeni ve varlık koşuludur. Ekonomik değer düzeyini de kapsayan vergi ödeme gücünü ortaya koyan, sahip olunan gelir, varlık, harcamalar gibi değerler toplamıdır.

Mali güce göre vergilendirme ilkesi; verginin kişilerin ekonomik ve kişisel durumlarına göre alınmasıdır. Bu ilke, mali gücü fazla olanın, mali gücü az olana oranla fazla vergi ödemesi gereğini belirler. Vergi politikası bu amaca hizmet etmelidir. Anayasa Mahkemesi; vergiyi çağdaş devletlerin; sermaye birikiminin teşviki, gelişme hızının arttırılması, fiyat istikrarının sağlanması (enflasyonun düşürülmesi), işsizliğin önlenmesi, ödemeler dengesi açığının giderilmesi ve tüketim yapısının ıslahı gibi temel sosyo-ekonomik amaçlara ulaşmasında etkin bir politika aracı olarak görmektedir. Ancak, bu amaçlara ulaşmak için vergilendirme yetkisinin kullanılması sırasında hem anayasal hem de vergisel ilkeler olan mali güce göre vergilendirmede eşitlik, vergilemenin genel olması ve vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı ilkelerine titizlikle uyulmalıdır (Ayaz, 1996:68-70).

2- Kayıt-dışı Ekonominin Tanımı
 
Kayıt dışı ekonomi değişik şekillerde tanımlanmakta, benzer anlama gelmek üzere de çeşitli kavramlar ileri sürülmektedir. Prof. Osman Altuğ kayıtdışı ekonomiyi; "ya hiç belgeye bağlanmayarak ya da içeriği gerçeği yansıtmayan belgelerle gerçekleştirilen ekonomik olayın (alış/satış), devletten ve işletme ile ilgili öteki (ortaklar, alacaklılar, kazanca katılan işçiler, vb.) kişilerden tamamen ya da kısmen gizlenerek, kayıtlı (resmi) ekonominin dışına taşınmasıdır." biçiminde tarif etmektedir (Altuğ, 1999; Önsöz). Başka bir çok tanımlamada da bulunulmuştur (Yereli, 2004:4-7).

‘Suç teşkil etsin veya etmesin, belgeye hiç bağlanmamış veya içeriği kısmen veya tamamen gerçeği yansıtmayan yanıltıcı belgelerle gerçekleştirilen ve bilinen istatistiki yöntemlere göre tahmin de edilemediği için GSMH hesaplarına dahil edilemeyen devletin bilgisi ve kayıtları dışında yürütülen gelir yaratıcı ekonomik faaliyetlerin tümü’ şeklindeki bir tanımlamanın kayıt dışı ekonominin oldukça kapsamlı ve uygun bir tarifi olduğu ifade edilebilir (Çiloğlu, 1998:67; Kıldiş, 2000:1 ;DPT,2001:1).

Kayıtdışı ekonomi (unregistered/unrecorded economy); beyan dışı ekonomik faaliyetler, enformel ekonomik faaliyetler ve yasadışı ekonomik faaliyetler olarak gruplandırılabilir (Önder, 2001:1).

Birinci grubu oluşturan beyan dışı (yarı kayıtlı) ekonomik faaliyetler, bir ülkede milli gelir olarak tanımlanan değer ile fiilen beyan edilen gelir arasındaki alanı kapsar. Bu alan, dar anlamda, yasal ekonomik faaliyetler olarak yürütülen, fakat vergi idaresine beyan edilmeyen veya noksan beyan edilen gelir kalemlerinden oluşmaktadır. Kimi ülkeler mali mevzuatı açısından vergi kapsamına alınmış, yasadışı ve idareye de bildirilememiş olan ekonomik faaliyetler kayıtdışı alana dahil olurlar.

Kayıtdışı ekonomik faaliyetlerin ikinci grubunu oluşturan enformel faaliyetler, formel olarak kayda geçmeyen ve formel ekonomik üretim ve değişim süreçlerine sahne olmayan faaliyetlerdir. Enformel girişimciler resmi olarak kayıtlı değillerdir (Yılmaz, G. A.; Maliye Sempozyumu, 2004:17). Öztüketim, seyyar satıcılık vb. gibi faaliyetler kadar, yasadışı diğer bazı faaliyetler de enformel ekonomik faaliyetler alanı içinde yer alır. Genelde enformel ekonomi (informal economy) olarak adlandırılan bu kesim faaliyetleri, zaman zaman sosyal ekonomi (social economy), hanehalkı ekonomisi (household economy), yerel ekonomi (local economy) ya da ikinci ekonomi (second economy) gibi kavramlarla da ifade edilmektedir (Önder,2001: 1-2).

Kayıtdışı ekonominin üçüncü grubunu oluşturan ve milli gelir hesaplarına yansımayan ve toplumun zararlı ve ahlak dışı gördüğü yasaklanmış faaliyetleri kapsayan bölümü ise yeraltı ekonomisi (underground economy) veya yasadışı ekonomi (illegal economy) olarak adlandırılmaktadır. Kendisi esasen suç teşkil eden yasa dışı faaliyetlerden elde edilen kara paranın aklanması da yine ayrı bir suç oluşturmaktadır (Sarılı, 2002:34).
 
3- Kayıtdışı Ekonominin Nedenleri

Kayıt dışı ekonominin nedenlerini kamunun özel sektöre külfet yüklemesi, kamunun kötü yönetimi, işsizlik oranının yüksekliği ve milli gelir düzeyinin düşük oluşu biçiminde gruplandırarak tanımlayanlar (Frey ve Weck-Hanneman,1984:33-53) olduğu gibi,daha ayrıntılı olarak açıklayanlar da bulunmaktadır.

Nedenlere baktığımızda bünyesinde ekonomik, sosyal-toplumsal, yapısal, hukuksal ve siyasal niteliklerden birini veya bir kaçını taşıdığını görürüz .

Ekonomik nedenler olarak: ekonominin genel verimsizliği (özellikle gelişmiş ekonomilerde); tarım ve hizmetler sektörünün ağırlığı ve küçük işletmelerin yaygınlığı biçimindeki (özellikle gelişmekte olan ülkelerde) ekonominin yapısal özelliği; fert başına gelir düzeyinin düşüklüğü ve gelir dağılımının bozukluğu; kayıtdışı ekonomi ile karşılıklı besleme etkisi yaratan yüksek enflasyon,

Sosyal-toplumsal nedenler olarak: vergi ahlakı, daha iyi yaşama arzusu; geleceği güvence altına alma güdüsü;kentleşme-göçler ve niteliksiz yaygın işsizlik, Yapısal nedenler olarak: ülkenin ekonomik sistemi,kamu hizmetlerinin yetersizliği; küçük ölçekli firmaların yaygınlığı (Türkiye’de küçük ve orta ölçekli işletmelerin oranı % 98,8 olarak gösterilmektedir: Kırbaş,1995:15),Hukuksal nedenler olarak: özellikle vergi yasalarının karmaşıklığı, anlaşılmazlığı ve adaletsizliği; vergi bürokrasisinin yoğunluğu; vergi tabanını daraltan muafiyet ve istisnaların fazlalığı; vergi takozlarının (vergi, sigorta pirimi ve benzeri kesintiler) işverene maliyeti ağır derecede artırması ve istihdamla ilgili başkaca yükümlülüklerin aşırılığı;vergi cezalarının şiddeti; vergi ve sigorta pirim oranlarının yüksekliği; muhasebe ve mali müşavirlik hizmetlerinin yetersizliği; devletin ekonomiye yasaklayıcı ve/veya düzenleyici müdahaleleri sonucunda, kişilerin bu tür müdahalelerden kaçınmak için kayıtdışı alana kaymaları (mal piyasalarında oluşan karaborsa,emek piyasalarındaki denetimsiz istihdam ya da para piyasalarında görülen tefecilik gibi enformel sektörlerin oluşması); esasen kayıt içindekileri kapsayan denetim oranının (incelenme ve yakalanma risk düzeyi–vergi inceleme yetkisi kullanan Maliye Müfettişleri, Hesap Uzmanları,Gelirler Kontrolörleri ve Vergi Denetmenlerine ait, Tabloda da görüleceği üzere,toplam 10.466 kadronun uzun yıllardır yaklaşık % 75’i boş bulunmaktadır ve yükümlülerin denetlenme oranı % 2’nin altında seyretmektedir-) yetersiz kalışı nedeniyle caydırıcılık etkisinin düşük oluşu ve ilgili kurumlar arasında eşgüdüm eksikliği;

Siyasal nedenler olarak da: Sermaye birikimi sağlama amacı uğruna kayıt dışılığın biraz da hoşgörü ile karşılanması; vergi ve pirim aflarına, geçmişe yönelik hizmet borçlanmaları ve uzlaşmaya sık sık başvurulması; çıkar gruplarının lobi faaliyetleri ve baskıları, erken emeklilik politikaları, en başta gelen sebeplerdir (Kırbaş, 1995:10-27; Çiloğlu, 1998:71-72; Kıldiş, 2000;2-7;DPT, 2001:2-6; 33-35; Önder,2001:2-4; Sarılı, 2002;38-42; Us, 2004:16-22; Yereli, 2004,iii önsöz).

Kayıt dışı ekonominin esası kuşkusuz daha yüksek mali güce kavuşmak isteğinde yatmaktadır. Kayıt dışı ekonominin amacı budur. Anayasa mali gücü vergilendirmeyi emrettiğine göre, kayıt dışı ekonominin Anayasa’ya aykırı düştüğü ortadadır.
 
4- Kayıt Dışı Ekonominin Olumlu ve Olumsuz Etkileri

Kayıtdışı ekonominin olumlu yönlerinden bahsedenler vardır. Onlara göre, kayıtdışı ekonomi ekonomik hayata ve birey refahına katkıda bulunur; kayıtdışı ekonomi aynı zamanda vergi dışı ekonomi anlamına da geldiğinden, bu uygulamanın yaygın olduğu sektörlerde fon birikimine ve bu yolla istihdama katkısı olur; kayıtdışı ekonomi kayıt içi faaliyetler dışlanmadan sürdürebileceği için, kayıt içi faaliyetlerin kamu kesimine aktardığı fiskal ve parafiskal gelirlerde fazla bir azalma olmadan, ekonomide ilave istihdam ve gelir yaratabilir; yine, kayıtdışı ekonomi enformel sektörde istihdam yaratarak işsizlik sorununun çözümüne katkıda bulunur ve böylece hem gelir dağılımını iyileştirir, hem de bireysel düzeyde ekonomik refahı artırır; bunlara ilaveten, kayıtdışı ekonomi resesyon ve kriz dönemlerinde konjonktür dalgalarının hafifletilmesinde önemli rol oynar (Önder, 2001:4-6).

Kayıtdışı ekonominin sayılan ve çeşitli açılardan eleştirilebilecek bu iddia edilen faydaları yanında,bilhassa orta ve uzun vadede onlardan çok daha fazla ciddi zararları söz konusudur.

Bir defa, kayıtdışı ekonomi,başta Anayasa olmak üzere, konulmuş hukuk kurallarına aykırı davranışların sonucu oluşabileceğine göre, bu açıdan hukuk devletinde hiçbir biçimde yararından bahsedilemez. Devletin kasasına girmiş para ve para hükmündeki değerleri zimmetine geçirenlerle, yasaların emredici hükümleri karşısında Devletin kasasına girmesi gereken para ve para hükmündeki değerleri Devlete vermeyenler arasında fazlaca bir fark olmadığı düşünülmektedir. Kural hakimiyeti olmayan bir ekonomi,bu şekilde hukuk dışı, ahlaki ve diğer bir çok zararları yanında, serbest rekabeti çarpıtacağı ve haksız rekabete yol açacağı için ekonomiye ve piyasaya büyük zarar verir; vergilerin kanuniliği ilkesi kişilerin çalışma ve sözleşme özgürlükleri ile mülkiyet ve miras haklarının korunması açısından çok özel öneme sahiptir. Hatta bu bağlamda,dış kaynaklı sıcak para hareketlerinin, olası tehlikelerini önlemek için,kontrol altında tutulmasını ve kayıt altına alınmasını savunanlar bulunmakta, bunların vergilendirilmesi tartışılmakta, vergilendirmenin bu kaynağı azaltarak yaratacağı sakıncalarla, vergi alınmadığı takdirde yol açacağı olası krizler karşılaştırmalı olarak değerlendirme konusu yapılmaktadır (Meriç, 2004:302).

Uluslararası Saydamlık Örgütü’nün (Transparency Internatıonal) 2005 Küresel Yolsuzluk Raporu’na göre; Türkiye en temiz ülkelere verilen ‘10’ üzerinden 2004 yılında 3.2 ile 146 ülke arasında 77 inci sıradadır. Bu sonuçta kayıtdışı ekonominin en önemli etken olduğunda kuşku bulunmamaktadır .

İkinci olarak,toplam ekonominin bir bölümü resmi kayıtlara girmediği sürece, ekonominin gerçek boyutunun ve başta GSMH olmak üzere, makroekonomik göstergelerin çoğunun eksik ya da yanlış hesaplanması kaçınılmaz olur. Bunun sonucunda, örneğin ülkedeki kamu kesiminin hacmi ve vergi yükü gerçek boyutlarından yüksek çıkar, dış ticaret ve döviz hareketleri tam olarak izlenemez ve doğal olarak gelir, işsizlik oranı, kamu kesiminin büyüklüğü gibi ekonomik büyüklükleri saptamak mümkün olmaz. Sonuçta, yanlış ve yanıltıcı verilerle ekonomik sorunlara doğru teşhis konulamayacağı gibi,anlamlı ve isabetli para ve maliye politikaları da geliştirilemez.

Üçüncüsü, kayıtdışı ekonomi gelir azaltıcı etkide bulunur. Zira, kayıt-dışı kesim, aynı zamanda esas itibarıyla vergi-dışıdır. Başka bir ifade ile, kayıtdışı ekonominin varlığı, kamu kesimi açısından, aynı boyutta olmasa bile, vergi kaybı anlamına da gelmektedir. Kayıt-dışı istihdam nedeni ile sosyal güvenlik primlerinin azalacağı da açıktır.

Kamu harcamalarının gerektirdiği finansman ihtiyacını vergi ve vergi dışı normal gelirlerle karşılamayan bir ülkenin, sonunda ağır koşullu iç ve dış borçlanmaya gitmesi, faiz oranlarının artması ve finansal kesimin topladığı fon ve kaynakları devlet portföyüne yoğunlaştırması dışında, özel sektöre ayrılabilecek fonların azalması dolayısıyla devletin dışlama (crowding out) etkisinin ağır derecede yükselmesi ve bunun sonucu özel sektör yatırımların azalması ve büyümenin engellenmesi gibi (Kıldiş, 2000:12), diğer bir çok olumsuzlukları da beraberinde getirecektir.

Diğer taraftan, kayıtdışı alanda çalışan işletmeler ölçek itibariyle genellikle küçük oldukları gibi, kayıtdışı alanda kalabilmek için de küçük kalmaya devam ederler. Kayıt dışında kalma eğilimleri, işletmelerin optimal boyuta ulaşmalarını engellediği gibi, ekonomide toplam üretkenlik ve verimlilik kaybına neden olur.

Toplumun ahlaki ve manevi değerlerinin zarar görmesi, ticari ahlakın zedelenmesi gibi olumsuzluklar ise, dış ekonomik ilişkilere bile olumsuz biçimde yansıyan kabul edilemez sonuçlardır (Önder, 2001 : 4-6; Sarılı, 2002:43).

Özetlemek gerekirse, kayıt dışı ekonomi rekabeti bozar,kaynak yetersizliği ve kaynak israfı yaratır, yüksek faizle borçlanmaya mecbur kılarak iç ve dış genel dengelerin bozulmasına yol açar, böylece büyümeyi olumsuz etkileyerek enflasyona ve gelir dağılımının bozulmasına sebebiyet verir; bütün bunların bir sonucu olarak da hukuk ihlallerinin normal davranış (ahvali adiye) biçiminde anlaşılmasına ve yaygınlaşmasına, yolsuzlukların cesaret bulmasına neden olur; erdemi ve nitelikleri geri plana iterek, çeteleşmeyi, mafya hareketlerini ve dolayısıyla gayrımeşru ilişkileri özendirir.

Sadece, başta anayasa olmak üzere, hukuk kurallarına aykırılığı, gelir azaltıcı ve ekonomide iç ve dış rekabeti bozucu etkisi bile, kayıtdışı ekonomi ile savaşımın ne kadar önemli olduğunu belirtmeye yeterlidir.

5- Kayıtdışı Ekonominin Ölçülmesi ve Büyüklüğü

Kayıtdışı ekonominin ölçülmesinde doğrudan yöntemler (mikro yaklaşım) uygulandığı gibi, dolaylı yöntemlerden de (makro yaklaşım) yararlanılmaktadır (Çetintaş, 2003 : 23-24; Kıldiş, 2000:7-8; Us, 2004:22-28;19.Maliye Sempozyumu,2004, Savaşan, 57-58; Yereli, 2004;19).

Bunlardan ilki, bireysel davranışların söz konusu olduğu anketler sonucu veya vergi inceleme raporları değerlendirilerek elde edilen bilgilere dayandırılarak yapılan ölçümlerdir. Bu çerçevede, hanehalkı anketleri, işyeri anketleri,zaman kullanım anketleri,vergi anketleri ve diğer anketler zikredilebilir (Koyutürk, 2005,1).

İkinci yöntemde ise, makroekonomik göstergelerden yararlanılır. Burada:

• Ya, harcamalar yolu ile bulunan milli gelir rakamları ile gelir yaklaşımı ile elde edilen milli gelir rakamlarının karşılaştırılması (gelirlerle harcamalar arasındaki farkların dikkate alınması) suretiyle sonuca ulaşılabilir;
• Veya, parasal istatistiklerden yararlanılarak (emisyon hacmi üzerinden nakit para oranı veya sabit oran tekniği kullanılmak veya vadesiz mevduatı da dikkate alıp işlem hacminden hareket etmek yolu ile veya verginin bağımsız değişken olarak yer aldığı veya almadığı iki regresyondan elde edilen para talepleri arasındaki farkı esas alan ekonometrik yöntem uygulanmak suretiyle) hesaplama yapılır;
• Ayrıca, işgücü girdilerindeki (istihdamdaki) değişiklikler ölçü alınabilir;
• Veya, son zamanlarda başvurulan kullanılan fiziksel girdiler (özellikle elektrik tüketimi) değerlendirilerek sonuca ulaşılabilir;
• Ya da kamusal denetimlerden (vergi incelemelerinden) yararlanılarak kayıtdışı ekonomi hesaplanmaya çalışılır.
Kayıtdışı ekonominin tahmininde,sadece yukarıda belirtilen unsurları değil, kayıt dışılığın nedenlerini ve etkilerini topluca dikkate alarak kurulan modellerden (MIMIC yaklaşımı) yararlanmak da başka bir hesaplama yoludur.